《大鹏新区非农建设用地管理办法（征求意见稿）》实务性解读及与其他各区非农政策的对比分析

本文为西政资本原创，转载需经授权

专业文章链接

目录

一、征求意见稿内容综述

二、征求意见稿核心关键词解读

三、从征求意见稿看非农建设用地管理办法变化趋势

笔者按：

8月31日，大鹏新区城市更新局（土地整备局）在其官网公示了《关于征求<大鹏新区非农建设用地管理办法（征求意见稿）>意见的通知》（以下简称“征求意见稿”），向社会各界公开征求意见。

横向对比，在关外6个区级行政单位中，目前仍执行的非农建设用地管理办法分别为：宝安区《宝安区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法（2014年修订）》（深宝规【2014】14号）、龙华区《龙华新区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法》（深龙华规【2016】2号）、光明新区《光明新区城市化非农建设用地调整置换暂行办法》（深光规【2017】14号）、龙岗区《龙岗区非农建设用地管理办法》（深龙府办规【2017】6号）、坪山区《坪山新区非农建设用地城市化后续管理暂行办法》（深坪委办【2015】5号）、大鹏新区《大鹏新区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法》（深鹏管规【2016】2号）。六个文件中，除光明新区、龙岗区为2017年新修订颁行外，宝安区、坪山区的非农建设用地管理办法均已过有效期，目前均在内部征求意见，暂未向社会公众征求意见；大鹏新区、龙华区两区的亦分别将于2019年6月、2019年10月过期。

大鹏新区因原深鹏管规【2016】2号文在执行过程中，遇到“非农建设用地总指标30%公建用途调整”、“非农指标调整后土地一刀切均需收储”等问题，导致实操中出现了众多无法进行非农调整、从而严重阻碍城市更新项目立项的情形。自2016年10月15日《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》（深圳市人民政府令第288号）颁行至今，大鹏新区未有一个由区管委会审批确定的城市更新单元计划立项项目。城市更新仍需继续推进，问题急需解决，在此背景下，大鹏新区在2018年度率先公示了非农建设用地管理办法的征求意见稿。下文将征求意见稿进行实务性解读及与其他各区非农政策的对比分析，对本文不足之处，亦希望读者多多提出建议，完善相关内容。

一、征求意见稿内容综述

按官方公示的征求意见稿起草说明所示，征求意见稿全文共有十八条，主要内容包括三大部分：一是基本内容；二是非农建设用地后续管理的具体规定；三是非农建设用地后续管理过程中的其它规定。

具体到征求意见稿条文分布，具体分布如下：

从以上征求意见稿条文结构及与深鹏管规【2016】2号对比可看出，本次修订，除名称上删除了“城市化转地”和“后续”两处外，结构上并无新增加条款，内容上主要修订了第二部分具体规定中的办理程序、调整规定、公共设施类用地的处置、调入城市更新、调整前用地、开发建设等六方面内容。

二、征求意见稿核心关键词解读

（一）办理程序

修订关键词解读：本条修订较大，主要是两个增加：

1、“面积较小”的范围由“不大于1000平方米”扩大为“小于3000平方米”，范围增加，这也是借鉴了《深圳市城市更新办法实施细则》（深府【2012】1号）及其他区相关规定的结果；

2、大鹏管理局（即市规划国土委属地管理部门）可直接审定并实施的范围，亦增加“因公共基础设施建设、规划落实等公共利益需要调整的”一项，从政策层面继续落实“强区放权”。

深圳市及其他区经验：

1、《深圳市城市更新办法实施细则》（深府【2012】1号）第十四条  

未建设用地因规划统筹确需划入城市更新单元，属于国有未出让的边角地、夹心地、插花地的，总面积不超过项目拆除范围用地面积的10%且不超过3000平方米的部分，可以作为零星用地一并出让给项目实施主体。

2、光明区《光明新区城市化非农建设用地调整置换暂行办法》（深光规【2017】14号）十三条（部分内容）

非农建设用地的调整置换是指对依法划定的非农建设用地进行原地微调或异地置换，包括以下情形：

（四）面积小于3000平方米难以独立开发的；

（二）调整条件

修订关键词解读：原可以申请调整的情形中第三种“与非继受单位已批准用地冲突的”情形已删除，实际已合并到征求意见稿中第六条“与已批用地存在冲突”表述中，此属文件表述上的统一，实质并无调整。实操中，“已批用地”一般是指“已签订土地出让合同”或者“已办理房地产权登记”的情形，并非存在权属争议而实际未任何登记手续的情形。而且需注意的是，可以调整的所谓“与已批用地冲突“，其土地出让合同签订或房地产权登记一般应是发生在非农指标划定之前，不得为非农指标划定之后并根据非农指标办理相关手续后情形。

不可以申请调整情形中，主要是一减一增两处：

1、删除了“土地或者建筑物办理了房地产权登记、按历史遗留违法建筑相关规定处理完毕以及存在土地权属争议”，意即即使办理了房地产证登记，或完成两规处理，或存在土地权属争议，并不必然导致非农无法调整。此处修订主要针对上述所谓房地产权登记或两规办理在非农指标划定之前的情形。另外，针对因历史原因存在土地权属争议的情形，实操中均是一事一议的，此点更符合实际；

2、新增了“未建房户统建用地申请调入城市更新项目”不可调整非农情形，表明大鹏新区从政策上隔绝了未建房户统建指标进入城市更新这条路径。本条为“未建房户统建用地”在整个征求意见稿中首次出现，众所周知，未建房户统建用地因其历史原因、权属人等形成了与征返地指标、传统非农指标差异较大的一类指标，征求意见稿起草说明中明确“将该部分用地也纳入管理范围”，但从本征求意见稿全文来看，还有待进一步明确。

（三）调整规定修订关键词解读：

本条修订较大，主要为如下2个方面：

1、增加“建成区拆成空地后调空地”的情形，但前提是继受单位自行拆除地上建筑物并理清相应经济关系，将用地纳入国有储备；

2、跨街道调非农仅限用于城市更新情形，原规定是允许跨街道调非农的，对适用情形并无限制，征求意见稿则规定“涉及参与城市更新项目的”方可跨街道调非农。针对本征求意见稿，笔者认为本征求意见稿中此条规定不够完善，尚未明确具体跨街道调非农的流程，有待起草部门进一步明确。

其他区经验：

1、《龙岗区非农建设用地管理办法》（深龙府办规【2017】6号）第五条（部分内容）

建成区非农建设用地原则上不得调至空地，若原农村集体经济组织自行拆除地上建筑物并理清相应经济关系，将用地纳入国有储备的，可视为空地进行调整。空地指标在建成区内落实或调入土地整备利益统筹项目、城市更新项目的，按原批准用地规模的1.5倍核算。

2、光明区《光明新区城市化非农建设用地调整置换暂行办法》（深光规【2017】14号）第九条（部分内容）

非农建设用地需要异地调整的，应优先调入城市更新，不能在城市更新项目中安排的，按下列规定处理：

（三）若原农村集体经济组织继受单位自行拆除已建用地的地上建筑物并理清相应经济关系，纳入国有土地储备的，可将其视为未建用地进行调整置换。

（四）公共设施类用地的处置

修订关键词解读：本条修订较大，前文已述，“非农建设用地总指标30%公建用途调整”问题实际是本次征求意见稿“提前”公示的一个最主要的原因，原规定中“工商部分可以进入市场交易”的规定（侧面意思即为：公建用途部分不允许交易），在征求意见稿中得到了实质性改变。

本条内容上新增较多，从根源上主要借鉴了市规划国土委5月17日发布的《关于城市更新促进公共利益用地供给的暂行规定（征求意见稿）》的经验，允许公共利益用地上的非农指标在完善相关手续后作为工商指标后在城市更新项目内安排，对城市更新项目是一个重大利好，也是整个征求意见稿中的一大亮点。

（五）调入城市更新

修订关键词解读：本条修订较大，主要在于征求意见稿中第四款增加了一个非农调整完善手续时限的要求，即取得同意调整的复函后3年内纳入城市更新单元计划，此点有利于非农指标的利用，倒逼开发商积极推进城市更新项目。

该部分新增内容，实质与市规划国土委8月6日公示的《深圳市拆除重建类城市更新单元计划申报规定（征求意见稿）》中新增的“计划调整”、“计划调出”两个章节内容遥相呼应。

（六）调整前用地

修订关键词解读：本条修订较大，主要是针对将非农调入未完善征（转）地手续用地的情形，主要分为以下2点：

1、调整前用地属于空地的（含“视为空地”的情形），调整前用地需要收储，但“未建房户统建用地除外”，这是“未建房户统建用地”在本征求意见稿中第二次出现（全文共两次）。此处规定亦不甚明确，“未建房户统建用地除外”具体是指未建房户统建用地如调整后，原土地无需纳入国有储备仍由原权利人使用，还是说直接不允许未建房户统建用地异地调整，尚待明确。另外，此条中调整前用地属于空地情形，加上了“用地位于本社区”得限定条件，那针对跨社区调非农的情形，原指标对应土地如何处理，亦未说明。

2、调整前用地属于建成区的（征求意见稿第十一条第一款第二项专门规定“建成区调建成区”情形），不再一刀切的规定“继受单位须配合完善占用土地的征（转）地手续”，而是有了“建筑物可保留使用，不得加建、扩建、改建，在规划实施时按相关政策处置”的灵活处理。本条所针对的“非农指标调整后土地一刀切均需收储”问题，也是导致本次征求意见稿“提前”公示的重要原因之一，起草部门在起草说明中亦直言不讳的说明“三个街道办事处、各职能部门都表示此规定操作难度大”。

其他区经验：

1、《龙岗区非农建设用地管理办法》（深龙府办规【2017】6号）第十一条（部分内容）

调整前用地属建成区的，建筑物可保留使用，不得加建、扩建、改建;规划为公共管理与服务设施用地、交通设施用地或公共设施用地的，在调入土地整备利益统筹项目或城市更新项目等建成区时，原农村集体经济组织可选择以下方式之一进行处置：1.将地上建筑物自行拆除后完善转地手续并纳入国有储备，选择对地上建筑物进行市场价补偿的，按原规模核定调入面积；选择对地上建筑物进行重置价补偿的,按原规模的1.5倍核定调入面积。2.保留使用原建筑物，选择在规划实施时按有关政策进行补偿的，按原规模核定调入面积。

2、光明区《光明新区城市化非农建设用地调整置换暂行办法》（深光规【2017】14号）第十条（部分内容）

属于未建地调整置换的，按土地整备相关规定完善征转地手续后纳入国有土地储备；属于已建地调整置换的，需按土地整备相关规定完善征转地手续，交由新区国有土地监管中心进行监管，建筑物暂时保留使用，不允许加建、扩建和改建，今后规划实施时按政策只对地上建（构）筑物及附着物给予补偿，并在调整置换的同时签订协议书予以明确。

（七）开发建设

关键词解读：本条修订较大，主要是一减一增两处：

1、删除了原与规划冲突需优先原地开发建设的规定，即允许有批准用途非农建设用地与现行规划冲突的，调整至异地后进行开发建设。当然，从条文上看，还需满足征求意见稿第六条“可以原地开发的，应当结合周边用地及规划情况，优先采取局部调整；无法等面积局部调整的”的条件。

2、增加了“未建部分不低于3000平方米且符合独立开发条件的”，允许“视为空地进行开发建设”，即针对已批非农建设用地但未建设的情形，允许分宗后继续开发建设，可有效避免土地资源的浪费。

三、从征求意见稿看非农建设用地管理办法变化趋势

《大鹏新区非农建设用地管理办法（征求意见稿）》这份较为中规中矩的修订稿中，实际显示了大鹏新区非农政策较为明显的三大趋势：

（一）重视对市级及其他各区经验的借鉴和学习

从以上核心关键词解读中不难看出，办理程序、调整规定、调整前用地等方面内容的修订，实质都借鉴了龙岗区、光明区等的优秀经验；公共设施类用地的处置、调入城市更新等方面内容的修订，则又借鉴了已经公示的市级相关政策的规定。

深圳是一个善于学习的城市，大鹏新区非农政策修订方面则更为明显的体现了这一点。

（二）解决问题和政策实用是新政不断更新的主要原因

前文已述，“非农建设用地总指标30%公建用途调整”、“建成区指标调整后土地收储”等问题的出现，导致相关政府部门不得不提前启动大鹏新区非农政策的修订工作，新的征求意见稿中亦对改问题有明确的回应。

政策实用方面，则较为明显的体现在管理机制、调整规定、未明确批注用途土地处置等条款的规定中。政策如欲避免成为一纸空文，操作可行性是其需首先满足的一点，大鹏新区非农政策调整则很好的体现了这一点。

（三）非农调整更为青睐城市更新项目

征求意见稿短短十八条条文，却有21处明显的“城市更新”字样，例如：跨解读调非农限定“城市更新项目”，已划定非农建设用地因与现行规划不符或者与已批用地存在冲突等原因导致不能开发利用的情形，可“优先调整至城市更新项目”等。

深圳存量土地开发市场的三驾马车——棚户区改造、城市更新、土地整备利益统筹中，大鹏新区非农管理相关部门在其文件中直接表明其更倾向于选择“城市更新”，这就明显表明了城市更新在其政策完善性、可实施性等方面对棚户区改造、土地整备利益统筹的超越。

西政投资集团城市更新综合金融服务

一、地产私募融资

1.城市更新前期融资

2.非农建设用地、征地返还用地及留用地村企合作前期融资

3.关联方的保理融资或其他融资产品

二、融资条件的创建及项目熟化

1.项目用地历史遗留问题处理

2.集体用地合作开发问题处理

3.项目申报问题处理

4.品牌合作方的引入

三、综合财税服务

1.项目交易方案及融资架构财税方案设计

2.项目转让所涉所得税筹划

3.项目公司前期费用处理

四、项目全周期融资（含项目后期贷款或贷款置换）

PS:非常欢迎同行加入我们的互动交流群，因群成员人数已超过自行加入的限制，请添加西政资本的微信号XZziben，由该微信号邀请您加入互动交流群。

联系人：刘宝琴

电话：[phone]

手机：[phone]（微信同号）

邮箱：[e-mail]

转载请联系微信：XZziben

西政资本

专业铸造极致

长按，识别二维码，加关注哟